昭通市四届人大七次会议主席团举行第二次会议
倘若某个国家不能达到这一最低的标准，那么该国能否成为国际社会中值得尊重的一分子就值得商榷。
2 该《城市规划法》颁布之前，1888年天皇敕令发布《东京市区改造条例》。这些"法令之外的手段"中最为典型的是"指导纲要行政"的方式。
查阅目前有关"社区营造"的研究文献，最初将"社区营造"概念作为上述"城市规划"的对抗概念提出的，是名古屋荣东地区的一位被服商店店主三轮田春男（広原盛明，2002：28-37。②城市规划中的大部分内容属于由都道府县知事决定的事项，而这些事项又属于机关委任事务，即此时知事作为国家的代理机构（而不是作为地方公共团体的首长）从事城市规划事务，地方议会不能介入其中。[8]小林重敬，1994，《協議型まちづくり》，京都：学芸出版社。最初，地方公共团体以市民或居民代行者的身份，以行政指导的方式创设了一系列"法令之外的手段"5。这些基准或规划通过参与到相应规划的编制过程中，与土地开发者和地方共同团体一同解决相关的城市发展问题。
但恰恰是在这座受到城市规划制度限制最大历史最久的城市，反而最早出现"社区营造"的呼声。8 就"地区规划"的功能而言，相当于我国《城乡规划法》中的"控制性详细规划"。总之"法令"所指的是国家层面上的法制度，相当于我国的法律和行政法规以及部门规章，但我国没有与此对应的合称名称。
新的《城市规划法》的立法过程中，尽管形式上没有出现如给旧法定位那样的"规划高权"主张，但是，这种观念在官僚体制中一直延续发展。关键词: 社区营造 城市规划 公众参与 地方自治 在日本，"まちづくり"是一个在日常生活乃至学术领域使用频率极高的词汇，中文将此翻译为"社区营造"。该城市早在日本战前旧的城市规划法律制度建立之前，就适用旧《耕地整理法》实质性地大规模实施了土地区划整理项目。尽管《城市规划法》规定，提出地区规划方案应具备内容事项的方法和提出意见的方法，且应依据地方公共团体的条例规定进行，但是，在实际的施行中，很多地方则表现得更为积极。
出于应对诸如在建成区建设高层公寓而引发居住环境纠纷等问题的需要，自20世纪80年代后期起，一些较为发达的地方公共团体为了实现当地自身特有的建设目标，开始在条例中设置超越了国家法律设置的范围或强度的环境规制义务，由此形成了与此前的地方性法规在内容上不同的"社区营造条例"。⑤为实现城市景观和绿化等特别目的而设置的制度。
"社区营造条例"的这些特征都反映出，这些条例的主要目的在于解决当地所直接面对的各种问题，在地方的范围之内，明确行政机关与市民或居民共同行动的目标、路径和制度安排。新的《城市规划法》之所以采取了这样基本立场，其原因在于立法时的基本观念认为，城市规划的内容应该具有广阔的跨区域性，其决定权主体应该是作为国家机关的都道府县知事，而对于与居民密切相关的限于共同体内部的规划，则应该委托从事团体委任事务的市村町承担。9 五十嵐敬喜：《町づくり条例論―地区計画制度と神戸市条例―》，载《都市問題研究》第378号第108页。在此之前，社会反对运动的起因往往在于不满业已发布的具体建筑规划或开发规划，即这些城市规划发布生效在先，在编制程序中，当地市民或居民基本无法依靠法定制度获得事前的参与机会。
这些做法，一方面国家和政府在立法等活动时，通过接受这一概念的表述而同时也一定程度上接受了其对制度建设的要求，如后述部分提到的现今法律制度中对地方主体和市民或居民参与的吸收，但另一方面，无疑在一定程度上导致了当前"社区营造"概念的复杂化、空洞化和模糊化。④通过寻找城市中心地域空间调整的方法，寻找解决城市经营功能与生活功能之间的矛盾的策略。由此，与此相对的"营造"概念，则表现了地方公共团体以及居住于其中的居民通过自我决定的方式，决定自身所处社区的应有状态和制造方式。此后该书出版大陆版，见西村幸夫著、王惠君译：《再造魅力故乡--日本传统街区重生故事》清华大学出版社2007年第12-13页（译者序）。
④市民共用、共有的理念：社区的存在目的不是为了特定个人，而是为了全体市民或居民能够使用社区，为了公共利益。[7]田村明，1987，《まちづくりの発想》，東京：岩波书店。
在上述制度的基础上，这些制度随后有了进一步的发展。根据当时的《地方自治法》，这里作为国家机关的都道府县知事和从事团体委任事务的市村町，其法律主体属性为国家机关。
安本典夫，2008：3），同时，该地区的事件本身也成为"社区营造"运动的代表例之一。1.作为"法令之外的手段"的指导纲要 指导纲要的行政形式出现于20世纪70年代，最初是地方公共团体希望以合作的方式，向从事住宅地开发的开发商表达当地的地方性意向，建议其接受这些意向。此后，尽管因经济高速增长时代的终结等原因，这项最早出现的"社区营造"运动其组织和具体设想并未得以实现，基于居民和法人自下而上型城市规划方式乃至社会运动也并未展现出具体成果，但是，由此开始，在城市再开发方面所形成的观念是，再开发规划的中心不是开发商而是市民组织，再开发规划的目的在于地域社会的活力和发展，由此形成的必然结果便是居民或市民参与。概括而言，指导纲要中地方公共团体会对相应开发商会设置如下的内容：①地方共同团体与之达成事前协议--协议条款。②每个地区都建立"社区营造"协议会，以此表达地区的意向。可见，指导纲要依靠的不是法律制度，而是事实上的强制力。
最初，地方公共团体以市民或居民代行者的身份，以行政指导的方式创设了一系列"法令之外的手段"5。如上所述，在大规模的土地开发活动的初期，国家层面的法律法规制度中并没有可以适用于市民或居民参与到城市土地的开发活动中去的具体制度，因而相应地域特有的需求则基本无法获得制度上的支持，或者寻找到问题解决途径。
随着社会与国家之间的互动，"社区营造"的观念正逐渐渗入国家制度体系，构建起居民有效参与城市规划编制、地方日渐增强主体地位的具体法律制度。因此，国家须拥有所有国家希望实现的规划的许可权。
摘要: "社区营造"最初作为社会运动口号，产生于战后日本高速增长时期，其主张在解决城市问题时，应该集聚居民的意识，体现地方公共团体和居民的主体性，因而其具有对抗纵向国家权力体制中"城市规划"的作用。如今，只要在互联网上只要输入"社区营造"这一关键词，就可检索到海量的学术成果和媒体报道。
例如，表现为市民主体性的神户市丸山地区的"社区营造"运动和最长时间的神户真野地区的"社区营造"运动（广原盛明，2002:37-45，52-65）等等。④针对地区规划初步方案提出意见的方法，以及规定利害关系人提出意见书的期限。参考文献： [1]安本典夫，2008，《都市法概説》，東京：法律文化社。（一）地方公共团体的层面 最早受到"社区营造"影响的是地方公共团体4层面的法律制度。
这些"法令之外的手段"中最为典型的是"指导纲要行政"的方式。其一，在具体且合法的建筑规划或开发规划编制完成之前，必须就该地区范围之内将来土地利用的具体设想形成共识。
为了在制度上消除这种后果，日本最高法院的相关判例6以及1994年的《行政程序法》（室井力，芝池义一，浜川清，2009:217-251）对行政指导设定了当事人自愿服从的规定。从上述内容可见，"地区规划"制度弥补了城市规划决定中居民参与的欠缺，同时，其制度化了的程序还超越了一般情况下城市规划中的居民参与程度（长谷川贵阳史，2005：43）。
当市村町在编制"地区规划"时，必须制定条例，并以此方式规定上述必要的程序。⑥针对申请的措施，尤其是市长在收到申请之后应该采取的措施。
这就是属于由城市的每一个具体的居民所形成的"地域社会"和"共同体"。运动发生地荣东地区一直是安静的住宅区，但战后随着经济高度发展，地价上涨和环境恶化，居民人口的一半流向郊外，当地商店街也陷入经营不振的境地。此后，"地区规划"制度在适用方面不仅越出了地域"社区营造"的范围，还被作为实现土地有效使用的规制放松方式使用。从指导纲要的这些内容中可看到，第②项则提出了需要对应居民在"社区营造"方面的需求，进行事前沟通的事项。
根据此条款建立的是后称为"基本型地区规划"，因为此后在此基础上产生并建立了各种相关类型的"地区规划"，但本文的介绍仅限于基本型范围之内。也正是如此，这种居民参与下形成的总体规划的基本方向，也使原本三轮田主张的"商业再开发规划"逐步转向"中心城区居住再开发规划"。
③要求建设高于法定标准的公共设施（如道路宽幅、确保公园绿地等等）--负担条款。从这些理念中可以看到，解决中心城区问题的对策，不能局限于单纯的商业再开发，而应注重"城市中心居住"价值。
（二）"社区营造"概念的结构特征 上述部分提到，"社区营造"概念是针对当时 "城市规划"体制所提出的，即在针对国家主导、官僚主导的官本位城市规划而兴起的居民或市民的对抗运动之中产生的概念，因此，"社区营造"概念自始就具有作为"城市规划"对抗概念的属性。由此，这三部法律所建立的城市规划制度，表现出的一个重要的特点，便是走向程序重视型的"社区营造"（碓井光明，2014:324-325）。